اهرمهای اجرائی قوانین مربوط به محیط زیست
اهرمهای اجرائی قوانین مربوط به محیط زیست
نویسنده
سایمون پین
مترجم
دکتر حشمت الله سمواتی
عضو هیأت علمی دانشکده علوم قضایی و خدمات اداری
منبع
مجله دیدگاههای حقوقی، ش۵و ۶، صص ۲۱۰-۲۰۱
ردیف ابزارهای اجرائی موجود که میتوان در تامین اجرای قوانین مصوب مربوط به محیط زیست بکار برد در حال حاضر در پادشاهی متحده انگلیس بسیار حائز اهمیت هستند.اولا، نقض (*)-نویسنده استاد دانشگاه پلی موث( plymoth)بوده که این مقاله را بر اساس تحقیقات و تدریس که در کلاسهای تابستانی (سال 1994 میلادی)در مدرسه تجارت و اقتصاد Bryanدانشگاه North Carolinaبعنوان استاد میهمان داشته نگاشته که در نشریه Environmental Lawوابسته به انجمن محیط زیست پادشاهی انگلیس The UK Enviromental Law) Assocation)در 8: Volume شماره 3 و 4(مخصوص زمستان)سال 1995 در صفحات 25-22بچاپ رسیده است.
مقررات مربوط به محیط زیست ممکن است تعقیب جزائی را بدنبال داشته و خلاف محسوب شود (که معمولا نیاز به اثبات قصد مجرمانه هم ندارد.)
ثانیا، بجای چنین مسئولیتی یا شاید علاوه بر آن به متخلف بوسیله یک اخطاریه اطلاع داده میشود که مبادرت به انجام یا ترک یک فعل نماید(برای مثال میتوان به اخطاریههای ممنوع یا تکلیفکننده مذکور در قسمت 1 قانون حمایت از محیط زیست سال 1990 اشاره کرد).چنین اخطاریههائی معمولا بوسیله مجازاتهای جزائی ساپورت میشوند، گرچه بعضا تنها اقدام جبرانی که در قبال بیتوجهی به مفاد اخطاریه صورت میگیرد اینت که مقام اجرائی متوسل به"اختیارات ویژه" (1) شود(مثلا به اخطاریههائی که طبق بخش 215 قانون سال 1990 طرحریزی شهر و روستا در مورد زمینی که مغایر با موقعیتهای مکانی محلی که متناسب بحال محیط است رجوع کنید).
اختیارات ویژه عبارتند از یک روش اجرائی که در خود این اجازه را به مقامات کنترلکننده و مسئول میدهد که اقداماتی را جهت جلوگیری از یک نقض(یا نقض آینده)حقوق محیط زیست بعمل آورده و یا اثرات آنرا جبران کنند.بعنوان مثال به بخش 161 قانون سال 1991 مربوط به منابع آبی که اجازه میدهد تا مقامات روخانههای ملی اقداماتی را در جهت جلوگیری از آلودگی آب، جبران تاثیرات آن و همچنین بازآفرینی محیط زیست در محل واقعه معمول دارند و نیز مخارج حاصله را دریافت کنند اشاره میشود.
متد دیگر در اجرای قوانین محیط زیست اخذ دستور العملهای منبع یا تکلیفکننده است، مضافا اینکه تعدادی از قوانین جدید مربوط به محیط زیست در انگلستان بطور ویژه در بردارنده اختیاراتی برای مقامات اجرائی و کنترلکننده در اخذ دستور العملهای موصوف هستند(بعنوان مثال به بخش 26 قانون حمایت محیط زیست مصوب 1990 مراجعه شود).
نهایتا مدت فسخ یا تغییر دادن مجوزات مربوط به آلودگی یا موافقتهای بعمل آمده در این خصوص را میتوان ذکر کرد که میتواند در قالب اجرائی قوانین محیط زیست مورد استفاده قرار گیرد.چنین اختیاراتی از حیث محدودیت موجود در اعمال نظری که مقام اجرائی میتواند داشته باشد دارای تفاوتهائی هستند(به طرح 10 پاراگراف 7 قانون 1991 منابع آبی رجوع شود).در امریکا گروه ابزارهای اجرائی قوانین محیط زیست ایالات متحده امریکا مشابه انواع انگلیسی آن است لکن در آن علاوه بر چنین ابزارهائی مجازاتهای مدنی و اداری نیز وجود داشته و در جریان اجرای قوانین محیط زیست نقش مهمتری برای شهروندان و سازمانهای غیر دولتی در نظر گرفته شده است.در اینجا ویژگیهای رژیم اجرائی قانون آب تمیز آمریکا( CWA) (2) را بعنوان مثالی از قوانین محیط زیست فدرال امریکا مورد بررقی قرار میدهیم.
حمایت از گارد محافظت زیست
در هرحوزه قضائی تعقیب نقض حقوق محیط زیست یک مشکل اساسی محسوب میگردد زیرا تخلف ارتکابی ممکن است بزودی پخش شده و غیرقابل تعقیب گردد.در امریکا حقوق محیط زیست، سلامت و امنیت میتواند شامل حمایت شغلی از کارکنان گاردهای کنترلکننده موارد مذکور باشد.بخش 507 CWAحقی برای هریک از کارکنان حفاظت آبها مقرر داشته که چنانچه موجب جریان یافتن مقررات اجرائی قانون شوند و یا در این ارتباط شهادتی بدهند نبایست از کار بر کنار شد یا مورد تبعیض قرار گیرند.افراد گارد محافظت آب تمیز میتوانند جهت استیفای حق خود میتوانند به یک قاضی مخصوص حقوق اداری که دارای حق صدور حکم در رابطه با پرداخت حقوق معوقه و مخارج متحمله، بازگشت به شغل سابق یا دیگر تصمیمات است رجوع کنند.البته کارفرمایان در مقابل افراد گاردی که عمدا مقررات CWAرا نقض نموده و سپس مبادرت به دادن گزارشی علیه انان میکنند مورد حمایت قرار میگیرند.
جایزهبگیری قانون هوای تمیز و قانون واکنش جامع محیطی در رابطه با جبران خسارت و مسئولیت CERCLA (3) در جهت تشویق در تهیه گزارشات تخلف با مقرر داشتن موادی در خصوص جایزه که (2)- The Clean Actاین قانون در حمایت از کیفیت آبهای سطحی بوسیله تعیین استانداردهای کیفیت آب و محدود کردن واحدهای صنعتی و غیر صنعتی در تخلیه ضایعات خود در اینگونه آبها بوسیله سیستم اجازهای میباشد.(مترجم)
به نماینده محافظت از محیط زیست امریکا اجازه میدهد که تا مبلغ ده هزار دلار به افراد ارائه دهنده اطلاعاتی که منجر به محکومیت جزائی یا مجازات مدنی متخلف شود بپردازد، قدمی فراتر در این زمینه برداشته است.
تخلفات جزائی
تحت CWAکه نمونهای از قوانین محیط زیست فدرال میباشد تخلفات جزائی(بخش 309) باید نا آگاهانه یا عالما حادث شده باشد.در امریکا سیستمهای متفاوت مجازات برای هرنوع از تخلف وجود دارد در برخی موارد قصد مجرمانه باید اثبات گردد.در رابطه با مسئهل مسئولیت مدیران و کارکنان ارشد شرکتها مشابه انگلستان فرمول مشخصی در قالب لغات وجود ندارد، برای مثال بخش 157 قانون 1990 حمایت از محیط زیست که بر طبق آن چنانچه کمیسیون تخلفات رضایت، اغماض یا سهلانگاری مدیر یک شرکت را احراز نماید میتواند حتی با وجودی که معاونت، تشویق، مشاورت یا تسهیل در ارتکاب تخلف بوسیله کمپانی ننموده است او را محکوم نماید.
در امریکا قانون آب تمیز روشنگر این است که وقتی تخلف به یک"شخص"ارجاع داده میشود، "شخص"شامل مدیر مسئول شرکت نیز میگردد(بخش 309 قسمت Cبند 6).دادگاههای امریکا دکترین مربوط به مدیر مسئول شرکت را توسعه دادهاند در دعوی ایالات متحده امریکا علیه پارک (4) ( US-v-Park)اداره غذا و دارو (5) رئیس و معاون یک شرکت بزرگ را در خصوص هجوم جوندگانی مانند موش و موش صحرائی (6) در برخی ساختمانهای محل عملیات شرکت مورد تعقیب قرار داد.قبل از تعقیب جزائی ارگان مزبور مراتب امر را تفصیلا به رئیس شرکت منعکس کرده بود که التبه رئیس و معاون شرکت قدمهائی در جهت رفع مشکل برداشته بودند لیکن بلحاظ ناکافی بودن اقدامات مودر تعقیب قرار گرفتند.دادگاه عالی رای صادره مشعر بر محکومیت اشخاص موصوف را که متضمن رعایت استانداردهای عالی مراقبت فردی و مسئولیت مدیران شرکت بود مورد تائید قرار داد.در رای آمده است:"تمام کسانی که در پیشبرد امور تجاری مخالف قانون سهیم بودهاند مرتکب تخلف شدهاند...وظیفه محوله پارلمان به نمایندگان شرکت مسئول(که ما هم بر آن تاکید میکنیم) استاندارد بالائی از دورنگری و احتیاط را طلب مینماید لیکن قانون در جنبه جزائیاش خواستار رعایت امور غیر ممکن نمیباشد". در پرتور این استانداردها مدیران شرکتها با مسئولیت سنگینی مواجه هستند تا از دخالت در ارتکاب تخلفات محیطی، بویژه تخلفاتی که صرف بیاحتیاطی در آنها بعنوان قصد مجرمانه تلقی میشود احتراز کنند.
حداقل مجازاتها-مسئولیت جزائی
هرچند در انگلستان برای بسیاری از تخلفات محیط زیستی حداکثر جریمه بیست هزار پوند مقرر شده است و برای برخی جرائم محیط زیستی دیگر جریمه نامحدود که بصورت آزمایشی اجرا میشود وجود دارد، لیکن مسئله تعیین حداقل مجازات بطور تفصیلی مورد بحث قرار نگرفته است. دلیل این امر آن است که در حقوق امریکا احراز تخلفات جزائی نیاز به اثبات قصد مجرمانه دارد، در حالیکه در انگلستان بیشتر جرائم محیط زیستی بر اساس مسئولیت بلاقید و شرط میباشد بنا بر این در برخی موارد ممکن است تخلفی واقع شود بدون اینکه مرتکب واقعا مقصر باشد.{بعنوان مثال رجوع شود به Rعلیه( UK ) COC}تخلفات جزائی مذکور در CWA(بخش 309) همگی شامل حداقل و حداکثر جریمه روزانه میباشند که از 2500 دلار برای یک تخلف ناآگاهانه و بر اثر بیاحتیاطی تا حداکثر 500 دلار برای نقض آگاهانه قانون میباشد.بعلاوه تخلفات جزائی تحت CWA میتواند مشمول مجازات زندان شود که در سنگینترین حالت تا پانزده سال حبس در نظر گرفته شده است.البته این یک قانون سنگین فاقد ضمانت اجرائی نمیباشد زیرا اساسا ناشی از بسط دستور العملهای کمیسیون مجازات جرائم محیط زیستی است.قانون سال 1984 اصلاح مجازاتها اختیار لازم برای تعیین دستور العملهای مجازات جرائم فدرالی را به دستگاه قضائی اعطاء نمود. روشی که آنها برای برخورد با جرائم محیط زیستی دارند(مشابه سایر جرائم)بشرح زیر است:
هرتخلفی دارای نصاب عددی مختص بخود است.نصاب مزبور با در نظر گرفتن برخی عوامل مندرج در دستور العملها افزایش یا کاهش مییابد.بعنوان مثال جدی بودن آلودگی نصاب را افزایش میدهد، بعلاوه هرگونه محکومیت قبلی نیز نصاب را بالا میبرد.وقتی که نصاب به حد نهائی خود رسید آنگاه قاضی مجازات مربوطه را در قالب جریمه یا حبس تعیین میکند.
مجازاتهای پیشبینی نشده در حقوق امریکا در مقایسه با حقوق انگلیسی نسبتا سنگینتر میباشند.برای مثال در دعوی ایالات متحده علیه Molls
Mills (7) خواندگان بخاطر لایروبی غیر مجاز یک نهر و انتقال زباله در ناحیه مرطوب ممنوعه تحت CWAمورد تعقیب قرار گرفتند. نصاب جرم در مرحله استیناف تائید شد و بر اساس آن مشتکی عنه به 10 ماه و 21 ماه حبس که متقارنا متحمل گردد محکوم شد.
لیست سیاه متخلفان
محکومیت ناشی از تخلف جزائی متخلف تحت بخش 309 از CWA(که شامل تمام جرائم اساسی میگردد)او را از عقد هرگونه قرارداد با دولت فدرال منع مینماید و آنقدر در لیست سیاه باقی میماند تا نماینده حمایت از محیط زیست امریکا( EPA) (8) تائید نماید که شرایط و عوامل منجر به محکومیت تصحیح شده است.
مجازاتهای مدنی و اداری
محدود نمودن جرائم جزائی در حقوق محیط زیست امریکا به رفتارهای واقعا مجرمانه به این معناست که در مواقعی که قصد مجرمانه را نمیتواند ثابت نمود یا اصولا وجود ندارد، رفتارهای دیگر باید با روشهای متفاوتی کنترل شود.در این خصوص سیستم امریکا اجازه میدهد تا مجازاتهای مدنی و اداری وضع گردد.در مواردی که تخلفی از مقررات CWAبعمل آمده باشد مجازاتهای مدنی بر طبق بخش 309 بند dقانون آب تمیز اعمال میشوند که تا سقف روزانه 25000 دلار بعنوان (7)-(9891)(US District court for Northern Florida)
(8)- Envirinmental Protection Agencyاین سازمان در سال 1970 میلادی جهت تنظیم خط مشی محیط زیست دولت فدرال امریکا بوجود آمد و مرکز آن در واشنگتن دی سی است، و دارای 10 دفتر ناحیهای در سراسر امریکا است. EPAبالاترین نمایندگی فدرال را در این رابطه بعهده دارد.
مجازات مدنی تعیین میشود که این مبلغ با توافق متخلف و EPAیا بوسیله دادگاهها تعیین میشود.قانون مزبور قدمت تخلف، منافع ناشی از آن، تلاش جهت تحقق شرایط CWAو تاثیر مجازات را از شروطی میداند که میبایستی در هنگام تعیین مجازات ملحوظ گردد.تشریفات مدنی همچنین میتواند منجر به صدور یک دستور العمل گردد(بخش 309 بند ب). EPAمیتواند مبلغ جریمه کمتری را پیشبینی و طبق بخش 309 بند ب بعنوان مجازات اداری متخلف را به پرداخت آن محکوم نماید.همچنین قبل از مشخص شدن جریمه مقرراتی برای اطلاع عموم و مشاوره وجود دارد و بنا به درخواست شخص متخلف یا یک شهروند جلسه استماع نیز تشکیل میشود.اگر مبلغ جریمه مورد توافق و EPA نباشد یک قاضی اداری EPAآنرا تعیین خواهد کرد(در اینصورت متخلف حق داشتن هیئت منصفه در محکمه اداری را خواهد داشت (9) همچنین متخلف حق استیناف علیه رای صادره از سوی قاضی اداری در نزد مدیر EPAامریکا را دارد.نهایتا مجازات اداری مزبور قابل تجدید نظر قضایی نیز میباشد.
EPAراهنمای کاملی در خصوص ارزیابی جریمههای مدنی و اداری تحت تعدادی از قوانین مربوط به محیط زیست منجمله CWAمنتشر کرده است.این خط مشها، فاکتورهای قابل اعمال در تعیین جدی بودن تخلف مثلا مدت زمان نقض حقوق، مسمومیت حاصله از آلودهکنندههای رها شده در محیط، درجه تجاوز صورت گرفته را مشخص میکنند، همانطور که به EPAاجازه میدهد که مدل کامپیوتری خود را بکار بگیرد تا منافع اقتصادی محتمل ناشی از نقض حقوق را مشخص نماید.
نهایتا عوامل سرزنشی مانند بیاحتیاطی، بیاعتنایی، گزارش قبلی در مورد چگونگی اجرای حقوق توسط متخلف و معاونت وی در وقوع حوادث گذشته مدنظر قرار میگیرند.
مسئولیتها و اختیارات
در حقوق محیط زیست انگلیس تحمیل وظیفه بر مقام اجرائی جهت اجرای قوانین محیط زیست یک امر غیر معمول است که آشکارترین مورد آن وقتی است که مقام محلی احراز میکند که
تجاوز خلاف قانون واقع شده که در این حالت موظف است که بر طبق بخش 80 قانون مصوب 1990 حمایت محیط زیست اخطار برای متضمن دستور به پایان دادن تخلف صادر کند.در بیشتر موارد یک قدرت اعمال نظر وسیعی به دستگاه اجرای اعطاء شده در مورد اجرا یا عدم اجرای قوانین محیط زیست علیه تخلفات و نیز چگونگی آن تصمیمگیری نماید.
در امریکا هنگامیکه تخلفی از مقررات CWAصورت گیرد EPAامریکا بر طبق بخش 309 بند الف CWAمیبایست یک دستور اداری صادر کند یا مبادرت به شروع یک جریان مدنی(برای تعیین مجازات مدنی یا صدور دستور العمل یا هردو)نماید، مگر اینکه قبلا اقدام مقتضی توسط دولت صورت گرفته باشد.چنانچه EPAاز اجرای قوانین خودداری کند شهروندان میتوانند با طرح شکایت از آن بخواهند نسبت به اجرای قوانین محیط زیست اقدام نماید.
شکایت شهروندان
قوانین محیط زیست بطور روز افزونی حق اقامه دعوی در خصوص جریانات اجرائی مقررات محیط زیست را به شهروندان امریکا اعطاء کرده است.بخش 505 CWAبه شهروند اجازه میدهد تا در موارد مشخص یک دعوی مدنی را(برای مجازات مدنی که قابل پرداخت به خزانه امریکا بوده و یا برای دستور العمل ممانعت کننده)اقامه نماید.شهروندان به"...افرادیکه دارای منافع هستند یا ممکن است بر اثر نقض قوانین محیط زیست متضرر شوند"تعریف شدهاند.
دعوی میتواند علیه هرشخصی که از استاندارد مربوطه به فاضلابها یا دستور اداری که بوسیله EPAامریکا یا مقامات ایالتی(تحت بخش 309 بند الف CWAصادر شده تخلفی نماید اقامه شود که قابل مقایسه با اخطاریه به جریان افتادن عملیات اجرائی در انگلیس است.بجای این عمل شهروند ممکن است دعوائی علیه EPAامریکا طرح و خواستار انجام وظیفه محوله بر آن شود.در هر صورت شهروند میتواند دستوری جهت هزینههای متحمله برای تعیین وکیل اخذ کند.
در رابطه با به جریان انداختن دعوی علیه متخلف لازم است که یک اخطاریه ابتدائی که معمولا (بمدت 60 روز به دولت فدرال و مقامات ایالتی اجازه انجام عملیات اجرائی میدهد)از سوی شهروند به EPAامریکا، ایالتی و شخص آلودهکننده داده شود.علاوه بر این اگر ایالت یاPAشروع به رسیدگی به تخلف بنماید و با کمال دقت یک دعوی مدنی یا جزائی را بر علیه متخلف دنبال کند(اگر چه شهروند حق دارد در چنین جریاناتی نیز دخالت کند)مانع طرح دعوی توسط شهروند میگردد.
همانگونه که یک شهروند حق دارد در جریان اجرائی قوانین محیط زیست علیه یک متخلف دخالت کند CWAامریکا نیز حق ورود در دعوی شهروند علیه یک متخلف را دارد.مقرراتی که در مورد شکایت شهروندان میشود محدود به مواردی است که تخلفات آتی از سوی متخلفی متحمل بوده و یا تخلف مستمری در جریان باشد.شکایت و دعاوی شهروندان برای مجازات مدنی تخلفات قبلی یک متخلف قابل طرح اقامه نیست(رجوع کنید به مورد Gwaltndly of Smithfieldعلیه Chesapeake Bay Foundation) (10)
اگر چه گفته شد که یک شهروند در مواردیکه احتمال تخلف در آینده از سوی متخلف میرود یا تخلف مستمری در حال حاضر در حال جریان است میتواند طرح دعوی کند، لکن در دادخواهی Gwaltnelyعلیرغم اینکه احتمال وقوع تخلف در آینده به اثبات نرسید یک مجازات مدنی را بر اساس اینکه متخلف در زمان جریان رسیدگی اشتهار به نقض قوانین محیط زیست داشت تعیین نمود.
اگر مقامات ایالتی یا فدرال نائل به توافق و مصالحه با شخص متخلف در دعوائی شوند، معمولا جریان دعاوی شهروند علیه متخلف اگر چه بطور صحیح آغاز شده باشد متوقف خواهد شد البته هزینههای مربوط به تعیین وکیل به شهروند پرداخت خواهد شد. (11) این مقررات میتواند بطور مفیدی با حق شهروند طبق مقررات موجود به تجاوز در قانون سال 1990 حمایت محیط زیست (بخش 82)انگلیس، حق طرح دعوی خصوصی حق طرح پیشنهادات موجود در پیشنویس مستقیم بر مسئولیت مدنی بخاطر خسارت ایجاد شده بر اثر زباله و معاهده مسئولیت مدنی حاصله از عملیات خطرناک بر محیط زیست مقایسه شود.نتایج بحث
بسیاری از تفاوتهای موجود در نقطه نظرات امریکا و انگلیس ناشی از این است که در انگلستان حمایت از محیط زیست دارای فرهنگ مخصوص بخود میباشد.توسعه مقررات و قوانین فراوان در خصوص"حق اطلاعیابی"در امریکا که بر طبق آزادی اطلاعات صورت میگیرد و اطلاعات خاص محیط زیستی که بر اساس عنوان سوم قانون تجدید اجازه و اصلاح قانون Superfund (12) در اختیار شهروندان دادگاههای غیر دولتی قرار داده میشود توانائی بیشتری به اینگونه اشخاص و ارگانها جهت طرح دعوی و دادخواهی برای اجرای مقررات زیست میدهد که این خود مقامات اجرائی و مسئول را تشویق میکند که جریانات اجرائی را در مرحله و درجه بالاتری پیگیری نمایند.
برخی از این تمایلات در شهروندان انگلیسی نیز ظاهر شده که با تشکیل گروههای فشار بر اساس اطلاعات قابل دسترس(که در اداره ثبت و کنترل آلودگی و یا تحت مقررات 1992 اطلاعات محیط زیستی جمعآوری شده) (13) و یا تحت فشار گذاشتن ارگانهای دولتی با ایجاد جریان تجدید نظر قضائی در تصمیمات آنها تعقیب خصوصی بعمل میآورند.اگر این تغییری در فرهنگ عمومی جامعه انگلیس باشد بزودی ممکن است به دولت فشار بیاورد تا کلیه سیستم اجرائی در مورد قوانین محیط زیست را اصلاح کند و برخی از ویژگیهای موجود در حقوق امریکا را وارد حقوق انگلیس کند.
(12)-رجوع کنید به پاورقی شماره 3.
(13)-برای مثال رجوع کنید به دعوی مطروحه توسط Green Peaceعلیه Allnright